I tagli inferti ai trasferimenti statali ai Comuni, la progressiva riduzione dei Fondi sociali, le nuove misure restrittive introdotte nel pubblico impiego, il dimagrimento degli organici pubblici imposto dal Patto di Stabilità: tutto ciò sta provocando conseguenze devastanti nel sistema dei servizi sociali del nostro Paese, caratterizzando un momento assai difficile per il nostro welfare.
Già in questo 2011 si va verso l’impoverimento dei servizi pubblici dei Comuni o l’innalzamento delle tariffe dei servizi, con i Comuni stessi che puntano sempre di più sull’affidamento all’esterno dei servizi socio assistenziali – soprattutto alle associazioni – allo scopo di abbassare i costi con il ricorso al volontariato.
Questo il quadro allarmante messo in evidenza dalla Quarta Rilevazione Nazionale sul Rapporto fra Enti Locali e Terzo Settore, promossa dall’Auser – la principale organizzazione italiana impegnata sul fronte della terza età – e presentata a Roma qualche settimana fa [se ne legga la presentazione nel nostro sito, cliccando qui, N.d.R.].
Nel dettaglio, il 48,5% della spesa comunale per i servizi sociali, nei Comuni con più di 50.000 abitanti, è impiegata dagli stessi per affidare all’esterno (imprese sociali e associazioni) la gestione di interventi e servizi sociali. Un fenomeno cresciuto negli ultimi due anni, dal momento che prima si attestava sul 44,5%. Un fenomeno – va detto anche – che ha caratteristiche più marcate al Centro e al Sud del Paese, con punte del 75,5% in Basilicata. Quali servizi? Strutture residenziali e ricoveri per anziani, assistenza, servizi per l’infanzia e asili nido.
Tagli, esternalizzazioni, riduzioni, snellimenti, ridimensionamenti sono parole, quindi, che si rincorrono sempre di più e a farne le spese sono i “terminali” di questa filiera, vale a dire i Cittadini che possono contare sempre meno su un’efficace rete di servizi socio-assistenziali pubblici e locali.
Lo scenario
I Fondi Nazionali per gli Interventi Sociali – compreso quello per le Politiche Sociali – hanno perduto circa il 63% dei 1.472 milioni stanziati nel 2010. La manovra dell’estate 2010, inoltre, ha tagliato risorse agli Enti Locali per 14,8 miliardi di euro per gli anni 2011 e 2012 e presumibilmente una nuova scure si abbatterà prossimamente.
Lavoro socio-assistenziale sempre più “flessibile” e precario
Nel periodo che va dal 1° gennaio 2010 al 31 marzo 2011, si è potuto osservare come le assunzioni di lavoratori attivate dai Comuni più grandi, per l’erogazione di servizi socio-assistenziali (con popolazione sopra i 5.000 abitanti, tenuti dunque all’applicazione del Patto di Stabilità), si siano indirizzate sempre più verso forme “flessibili” di prestazioni occasionali: tempo determinato, collaborazioni coordinate e continuative, contratti di somministrazione di manodopera e altre forme “anomale”. Su 186 assunzioni esaminate, infatti, riguardanti il settore dei servizi sociali, solo in 24 casi si trattava di assunzione a tempo indeterminato, mentre 53 erano a tempo determinato e 112 nella cosiddetta forma “co.co.co” [collaborazione coordinata e continuativa, N.d.R.], ampiamente utilizzata da Comuni piccoli e grandi come Cagliari – dove nelle ultime settimane sono state reclutate decine di co.co.co nei ruoli di assistenti sociali – e Venezia.
La “flessibilizzazione” del lavoro pubblico negli Enti Locali è ormai una realtà consolidata e tuttavia oggi le norme solleciterebbero le Amministrazioni Comunali ad abbandonare la strada del progressivo inquadramento negli organici delle diverse figure professionali reclutate negli ultimi anni con forme contrattuali a termine.
Gare per l’affidamento dei servizi sociali: si ricorre sempre più al volontariato
112 sono state le procedure di gara pubblicate dai Comuni, esaminate per il periodo settembre 2010-marzo 2011, in riferimento all’affidamento esterno – imprese sociali, cooperative, associazioni di volontariato – dei servizi sociali (assistenza domiciliare ed educativa, asilo nido, mensa, ecc.), per una spesa totale di 6 milioni e mezzo di euro.
Gli stanziamenti di spesa risultano assai frammentati, con una forte variabilità territoriale. Particolarmente significativo è il numero degli affidamenti “diretti”, pari a 88 (per un importo medio di circa 8.100 euro ciascuno), di cui ben 64 rivolti alle associazioni di volontariato per la gestione di servizi sociali cosiddetti integrativi.
Negli ultimi mesi, inoltre, è cresciuto in modo considerevole il ricorso alle organizzazioni di volontariato da parte delle Amministrazioni Pubbliche Locali e ciò probabilmente allo scopo di contenere la spesa sociale a fronte della progressiva riduzione delle risorse pubbliche, tenuto conto che di norma le associazioni si avvalgono delle prestazioni volontarie e gratuite dei propri soci, mentre, com’è noto, le cooperative sociali e le imprese profit utilizzano manodopera retribuita.
L’affidamento “diretto” viene scelto soprattutto al Sud e nelle Isole (con percentuali che superano il 30%), meno nelle aree del Nord-Ovest (18%). Si stima che – su un totale di 93 euro pro capite impegnati nel 2009 per l’acquisto di prestazioni sociali da parte dei Comuni capoluogo di Provincia e con più di 50.000 abitanti – circa il 25% delle risorse vengano impiegate attraverso affidamenti diretti a cooperative sociali e ad associazioni, in assenza di gare ad evidenza pubblica e di selezioni o procedure negoziate, il tutto con la conseguente mancata applicazione dei princìpi di concorrenza ed equità, introdotti dalla “riforma dell’assistenza”, sancita dalla Legge 328/00.
Sulla base, quindi, dell’analisi dei bandi, dei capitolati di appalto e di ulteriori dati rilevati presso i Comuni, la gestione della spesa sociale comunale affidata all’esterno risulta principalmente a favore delle cooperative sociali, soprattutto nel Nord-Ovest (79%). Le associazioni di volontariato risultano invece affidatarie dei servizi sociali principalmente al Sud (28%) e nelle Isole (26%).
Le cooperative sociali gestiscono in particolare servizi di assistenza domiciliare agli anziani, interventi assistenziali di base (gestione di centri con ospiti residenziali) e servizi all’infanzia, specie quelli a carattere educativo e ricreativo.
Alle associazioni di volontariato i Comuni affidano invece soprattutto la gestione dei servizi cosiddetti innovativi e integrativi, di supporto agli interventi “complessi”: laboratori di animazione sociale, interventi di sollievo e supporto psicologico, trasporti sociali, accompagnamento, servizi agli immigrati. Durata media del contratto: fino a un anno il 34%, da due a tre anni il 48%, oltre i tre anni il 18%. Prevale dunque la breve durata degli incarichi, ciò che costituisce un elemento di forte incertezza nelle prestazioni di efficienza e di efficacia della spesa sociale.
Inoltre, circa il 15% delle gare sono state indette sulla base del criterio di aggiudicazione al prezzo più basso, determinato mediante massimo ribasso sull’elenco delle offerte. Questa formula è volta a premiare esclusivamente i ribassi proposti dalle imprese sociali rispetto alla base d’asta o al prezzo base progettato dal Comune, ignorando, in definitiva, le componenti tecniche e qualitative delle offerte.
Una prassi, quest’ultima, adottata ancora dai Comuni, nonostante che la citata Legge 328/00 e le varie norme regionali di settore ormai da anni sollecitino le amministrazioni pubbliche ad abbandonarla. Va sottolineato che il fenomeno risulta molto più consistente al Sud, con una percentuale di bandi interessati al criterio di aggiudicazione del massimo ribasso pari al 36% e nelle Isole (25%).
Tornando per concludere alla Legge 328/00 di riforma dell’assistenza, essa risulta largamente inapplicata, con una costante mortificazione della coprogettazione e delle capacità progettuali del Terzo Settore. Infatti, i rapporti tra Enti Territoriali e imprese sociali si limitano spesso all’affidamento della gestione dei servizi sociali in assenza di procedure codificate che promuovano la partecipazione di tali strutture alla fase di programmazione territoriale.
I Comuni e il Volontariato
Tra i Comuni capoluogo di Provincia, 8 Amministrazioni su 10 riconoscono in modo esplicito o argomentato nel loro Statuto la funzione e il valore del volontariato. E tuttavia, solo il 55% dei Comuni ha confermato con specifiche linee guida per gli operatori comunali il ruolo e la funzione del volontariato stesso.
Per quanto poi riguarda le regole per la certificazione degli organismi, quasi la metà dei Comuni dispongono di un albo delle sole organizzazioni di volontariato (lista dei fornitori e dei soggetti con cui essi hanno un rapporto fiduciario e su cui le Amministrazioni possono contare per specifici interventi). A tali albi specializzati occorre aggiungere quelli “generalisti”, cioè comprensivi di tutte le organizzazioni non profit che realizzano interventi o gestiscono servizi sociali. Solo una minoranza, però, dei Comuni capoluogo ha istituito una Consulta del Volontariato (un Comune esaminato su 4 quattro), prassi, questa, che riguarda in modo particolare le regioni del Centro, alcune Province del Nord (Como, Cuneo, Treviso e Varese) e del Sud (Bari, Cosenza, Palermo e Taranto).
Tutti dati, insomma, che confermano che al centro delle relazioni tra Enti Locali e Terzo Settore vi è un enorme paradosso. A fronte infatti del rilevante apporto che associazioni e imprese sociali forniscono alla gestione dei servizi sociali, le Amministrazioni Pubbliche Locali sono ancora inadempienti nella creazione di regole davvero efficienti e trasparenti, per consentire al Terzo settore di erogare servizi di qualità alla cittadinanza e di giocare un ruolo importante nella programmazione sociale e in termini di sussidiarietà orizzontale.
*Responsabile Ufficio Stampa e Comunicazione Auser Nazionale.