A oltre due mesi dall’approvazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 3 dicembre 2013, contenente il Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), e dopo le prime analisi e commenti di carattere nazionale, riteniamo opportuno chiederci quali potranno essere gli effetti nella vita delle persone che fanno riferimento al sistema dei servizi sociali erogati dai Comuni.
Il punto di vista delle persone con disabilità è uno dei più sensibili a questo cambiamento: il sistema di regolazione dell’accesso ai servizi sociali condiziona infatti, com’è ben facile immaginare, la vita di migliaia di persone con disabilità e dei loro nuclei familiari e ne determina inoltre le situazioni esistenziali e le possibilità di inclusione sociale.
Com’è noto, l’ISEE è lo strumento individuato dallo Stato Italiano per determinare le condizioni economiche di persone e famiglie, analizzandone redditi e patrimoni. Fino ad ora la materia era stata regolamentata dal Decreto Legislativo 109/98, modificato in parte dal Decreto Legislativo 130/00. Il nuovo DPCM, della cui pubblicazione ed entrata in vigore si è ancora in attesa, nasce dall’applicazione dell’articolo 5 del cosiddetto “Decreto Salva Italia” del 2012 (Legge 214/11), che aveva delegato al Governo l’emanazione di un provvedimento di riforma della materia, con il dichiarato obiettivo di migliorare la capacità selettiva dell’Indicatore e di vincolare l’accesso ad alcune misure al possesso di ISEE inferiori a soglie prestabilite.
Sono occorsi quindi quasi due anni per arrivare all’emanazione del provvedimento e anche grazie a un intenso lavoro da parte dei rappresentanti nazionali della FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap), sono state scongiurate le ipotesi più negative per le persone con disabilità. In particolare, nel DPCM non compare più – diversamente che nelle prime stesure – la non troppo implicita previsione di condizionare l’erogazione dell’indennità di accompagnamento al non superamento di una fascia ISEE. Non è invece stata modificata quella parte della norma che impone di considerare, nel calcolo del “reddito”, tutte le entrate fino ad ora non considerate tali, perché esenti da imposizione fiscale, fra cui la stessa indennità di accompagnamento (piuttosto che le diverse prestazioni assistenziali).
Il testo del nuovo Decreto è lungo, articolato e complesso: alcune parti non sono nemmeno di immediata comprensione, anche a una lettura più attenta da parte degli stessi addetti ai lavori.
In questo approfondimento non desideriamo però affrontare la riforma in dettaglio (una buona analisi dei contenuti, della quale suggeriamo la lettura, è quella curata dal Servizio HandyLex.org), perché intendiamo soffermarci sugli aspetti più direttamente connessi alla situazione vissuta dalle persone con disabilità in Lombardia. In particolare vogliamo porci, qui di seguito, alcune specifiche domande.
Nuovo ISEE o Fattore Famiglia Lombardo?
Tra le novità più importanti, il DPCM del 3 dicembre scorso specifica chiaramente, mettendo nero su bianco, che il «nuovo ISEE» è da considerarsi come «livello essenziale delle prestazioni». Di conseguenza, le Leggi Regionali e i Regolamenti Comunali dovranno considerare vincolanti le prescrizioni di esso.
Proprio su spinta della Regione Lombardia, è stata inserita nel Decreto una successiva frase che poteva porre in dubbio questa affermazione, ovvero «fatte salve le competenze regionali in materia […] e ferme restando le prerogative dei Comuni». Tuttavia, in una successiva nota, emanata in risposta a uno specifico quesito posto dall’ANFFAS (Associazione Nazionale Famiglie di Persone con Disabilità Intellettiva e/o Relazionale), lo stesso Ministero ha specificato che «l’attuale formulazione […] non comporta un principio di deroga all’applicazione dell’indicatore, quale livello essenziale».
Proprio nel gennaio del 2012, la Regione Lombardia aveva approvato una legge di riforma in materia di partecipazione alla spesa dei servizi, con l’introduzione del cosiddetto “Fattore Famiglia Lombardo”, una riforma non ancora applicata e in attesa della conclusione – per ora mai arrivata – di una fase di sperimentazione.
Oggi appare chiaro che si potranno applicare quelle parti della Legge Regionale che si potranno considerare migliorative dell’ISEE nazionale, ove per migliorative si deve intendere “generatrici di condizioni di maggior favore per i cittadini coinvolti”.
Tutti i servizi e rette omnicomprensive
Il nuovo Decreto stabilisce con chiarezza che per prestazioni agevolate di natura sociosanitaria si debbano intendere tutti quegli interventi rivolti a persone con disabilità, compresi anche quelli che la normativa regionale considera di natura “socioassistenziale”, quali ad esempio l’Assistenza domiciliare, gli SFA (Servizi di Formazione all’Autonomia), i CSE (Centri Socio Educativi) e le Comunità Alloggio. Inoltre, devono considerarsi parte integrante di questi servizi anche tutte le «prestazioni strumentali ed accessorie alla loro fruizione», tra le quali è doveroso considerare, ad esempio, i servizi di trasporto e di mensa. Vengono così depotenziate due tra le principali modalità attraverso le quali numerosi Comuni lombardi hanno cercato nel recente passato di eludere la normativa nazionale in tema di partecipazione alla spesa.
Quale nucleo familiare?
Sempre il nuovo Decreto non fa più riferimento al «reddito del solo assistito», come la precedente normativa, ma nel caso di accesso a prestazioni di natura sociosanitaria, il nucleo familiare di riferimento è quello composto dal beneficiario della prestazione, dal coniuge e dai figli.
Per gran parte delle persone con disabilità che frequentano le Unità di Offerta in Lombardia si tratta, di fatto, di un mantenimento del cosiddetto ISEE Individuale, con la differenza, in positivo, che il nuovo Decreto esclude categoricamente il coinvolgimento di altri parenti.
Rimane comunque salva anche la possibilità di poter richiedere, quando più favorevole, di considerare comunque l’ISEE della famiglia anagrafica.
Princìpi fondamentali che restano validi
È importante poi sottolineare e ricordare come, al di là delle prescrizioni del Decreto, per il movimento delle Associazioni rimangano validi i seguenti princìpi fondamentali:
– Nel caso dei servizi destinati alle persone con disabilità, in particolare se previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), l’ISEE deve essere solo considerato uno strumento per calcolare la partecipazione alla spesa del servizio, non uno strumento di selezione dei beneficiari del servizio stesso. L’individuazione dei destinatari degli interventi, infatti, dev’essere effettuata solo in base alle condizione di bisogno, secondo valutazioni da effettuare – sempre più – in forma multidimensionale, ovvero tenendo conto della situazione biopsicosociale della persona con disabilità.
– Le richieste di partecipazione alla spesa devono essere sempre ragionevoli e proporzionate, evitando cioè che pretese particolarmente alte fungano da freno nell’accesso ai servizi. Dovranno quindi essere previste in ogni caso fasce di esenzione totale, nei casi di persone e/o nuclei familiari povere. Il nuovo ISEE, per altro, genererà nuovi valori (per effetto dell’inserimento nel calcolo anche degli importi esenti da tassazione) e sarà quindi doveroso adeguare a questi ultimi i “valori soglia” necessari per richiedere la partecipazione alla spesa.
– Le richieste di partecipazione alla spesa dovranno essere sempre effettuate direttamente dai Comuni ai cittadini, non delegando questa funzione agli Enti Gestori dei servizi. Dovrà cioè trattarsi sempre di «richieste di partecipazione alla spesa», che quindi prevedano comunque e sempre una parte di partecipazione economica a carico dell’Amministrazione Comunale.
In alcuni primi commenti – forse pronunciati a caldo – era stata espressa la preoccupazione che l’applicazione del nuovo ISEE avrebbe comportato un appesantimento delle richieste nei confronti delle persone con disabilità e delle loro famiglie. Questo timore era sicuramente fondato all’inizio di questo percorso, anche in base a quanto era emerso dalla prime bozze del Decreto. Ora, invece, ci sembra di potere affermare che grazie soprattutto al lavoro svolto dalla FISH, la corretta applicazione del nuovo ISEE non dovrebbe comportare un sostanziale peggioramento delle condizioni di accesso ai servizi (tranne che nel caso delle persone con pluriminorazioni e nei casi in cui i beneficiari di prestazioni siano minori di età, visto che in queste situazioni varrà l’ISEE familiare e non quello “ristretto” previsto per le persone adulte).
Possiamo insomma affermare, in definitiva, che la situazione non appare per le persone con disabilità così negativa come prospettata inizialmente. Sarà in ogni caso opportuno effettuare, il prima possibile, una serie di simulazioni su situazioni concrete, per verificare gli effetti reali del nuovo strumento.
Conclusioni
Nel breve tempo che ci separa dalla piena entrata in vigore del DPCM, a questo punto presumibilmente prevista entro la fine di questo mese di febbraio, è auspicabile che:
– i Comuni avviino gruppi di lavoro dedicati alla revisione dei regolamenti, per renderli coerenti con la nuova normativa. Sarebbe opportuno che questi gruppi di lavoro venissero realizzati in forma aggregata per àmbiti e che vedessero la partecipazione dei rappresentanti delle Associazioni delle persone con disabilità del territorio;
– la Regione Lombardia, analogamente, dovrebbe sciogliere il nodo sulla volontà o meno di dare applicazione alla Legge Regionale 2/12, che aveva istituito il Fattore Famiglia, valutando, nel caso, se e in che modo essa sia da adeguare alla nuova normativa nazionale.
L’obiettivo, dunque, di rendere maggiormente equo e certo l’accesso al sistema dei servizi sociali regionali in Lombardia non sembra più così lontano, a condizione che tutti gli attori svolgano la parte di loro competenza in modo intelligente e compente. A tal proposito, e in attesa dell’emanazione del DPCM del nuovo ISEE e della sua definitiva entrata in vigore, crediamo valga la pena sottolineare che l’articolo 8 della Legge Regionale 3/08, così come integrato e modificato dalla citata Legge Regionale 2/12, è norma da considerare vigente e quindi pienamente esigibile. Lo hanno confermato anche il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) di Milano e il Consiglio di Stato con due interessanti Sentenze (rispettivamente 2759/13 e 5355/13). In questi due pronunciamenti, infatti, si afferma che in relazione alla Sentenza della Corte Costituzionale 296/12, la scelta operata dal Legislatore Regionale (ossia ISEE individuale per le persone con disabilità) dev’essere applicata al di là della mancata definizione dello strumento di misurazione (Fattore Familiare Lombardo). I Giudici della Consulta, infatti, alla fine del 2012, avevano affermato che il principio del «reddito individuale» (non definito, nel suo àmbito di applicazione, da un Decreto in effetti mai emanato) non poteva in alcun modo essere considerato “livello essenziale” e divenire quindi un vincolo per le Regioni, che detengono il potere legislativo nelle materie non definite e regolate dallo Stato. Ma proprio in relazione a ciò, il fatto che la Regione Lombardia abbia scelto di utilizzare il principio del «reddito individuale» come criterio di fondo da utilizzare per le persone con disabilità diventa vincolante per gli Enti erogatori (i Comuni), che devono quindi avviare, senza alcun tentennamento, la revisione dei propri regolamenti.