Viaggio nella storia dell’inclusione scolastica italiana

«Ho scritto questo libro pensando al manuale che mancava nella mia biblioteca di docente e formatrice. Volevo condividere un testo che potesse essere un agile riferimento, normativo e pedagogico, puntellato da rimandi operativi alle sfide quotidiane che ogni insegnante affronta nella gestione inclusiva della classe e dei casi più complessi».
Così Maria Teodolinda Saturno parla della sua recente opera Storia dell’inclusione scolastica in Italia. Lettura pedagogica della normativa, edita da Diversi Tutti, e presentata come un vero e proprio «viaggio nella storia dell’inclusione scolastica italiana, alla ricerca dei costrutti culturali, pedagogici e valoriali, che si trasmutano in prassi didattiche inclusive».
«La narrazione – è stato scritto ancora del libro – è strutturata per consentire diversi livelli di lettura: storica, normativa, culturale e riflessiva, pedagogica e didattica. Si presta, quindi, sia allo studio da parte degli aspiranti docenti, sia alla consultazione da parte dei docenti in servizio, impegnati nella promozione di culture inclusive capaci di innescare, in ottica ICF [la Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute prodotta dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, N.d.R.], processi co-evolutivi nei contesti scolastici». Un libro, aggiungiamo da parte nostra, di cui suggeriamo la lettura non solo ai docenti o agli aspiranti docenti, ma a chiunque abbia a che fare, a diverso titolo, con i diritti delle persone con disabilità, ma anche a tutti coloro che vogliano prendere contatto con un piccolo, grande spaccato di storia sociale (e non solo) del nostro Paese.
Ben volentieri ne proponiamo qui di seguito la Prefazione, curata da Salvatore Nocera.

L’arco della normativa più propriamente inclusiva italiana, dal 1971 ad oggi, può approssimativamente suddividersi in tre fasi: dal 1971 al 2000, dal 2000 al 2019 e dal 2020 in poi.
La prima fase potrebbe definirsi dell’“integrazione”, preceduta da alcuni anni di “inserimento”. La seconda fase può chiamarsi dell’“inclusione”. La terza fase può appellarsi dello “sconvolgimento”.

L’inserimento e l’integrazione
Il movimento dell’inclusione scolastica in Italia trae le sue origini dalla fine degli Anni Sessanta, in particolare dal 1968, l’anno famoso della contestazione studentesca dei tradizionali modelli organizzativi e dei valori ideali che persistevano da secoli.
Lo spirito contestativo arrivava in Italia da lontano. I primi moti si ebbero negli Stati Uniti già alla fine degli Anni Cinquanta e nei primi Anni Sessanta, con il sorgere della Beat Generation, che cominciò a mettere in discussione i tradizionali princìpi di vita, contestando la guerra in Vietnam e aprendosi al mondo delle droghe come rivendicazione libertaria e sovversiva dei valori tradizionali.
Ideologo principale di questi cambiamenti fu Herbert Marcuse della Berkeley University in California, rivendicando i valori della libertà esistenziale e personale, che non possono essere asserviti alla sola logica del profitto. Questi sussulti passarono l’Atlantico e pervennero in Europa, specie in Germania e in Francia, dove divampò nel 1968 il cosiddetto “Maggio Francese”, con l’occupazione di scuole e dell’università. Dalla Francia il movimento si spostò in Italia, con l’occupazione pure di scuole e università.
Qui la contestazione investì le forme tradizionali di istituzionalizzazione dei “diversi”. Franco Basaglia rivoluzionò la visione della cura dei malati di mente e dei manicomi, aprendoli al territorio; furono contestati gli orfanotrofi e i cronicari per gli anziani. Entrarono nell’occhio del ciclone pure gli istituti speciali per persone con disabilità.
Comunemente il giudizio dei benpensanti sul Sessantotto italiano è negativo, poiché da esso ebbe pure origine la deriva che tralignò nel terrorismo; ma esso ha invece avuto anche aspetti positivi come “l’autunno caldo”, che produsse nel 1970 lo Statuto dei Lavoratori.

La contestazione in Italia provenne da diverse parti che, grosso modo, coincidevano con le stesse forze che avevano dato vita alla nostra Costituzione Repubblicana:
1. I movimenti di sinistra, rappresentati dalla CGIL-scuola e dall’MCE (Movimento di Cooperazione Educativa), i quali sostenevano fondatamente che, malgrado l’affermazione costituzionale che la scuola è aperta a tutti (articolo 34 della Costituzione), esistevano invece ancora immutati gli istituti speciali per alunni con disabilità.
2. Le forze cattoliche non ufficiali, ma di base, il cui principale rappresentante era don Lorenzo Milani, che rimproverava alla scuola di non sapere accogliere proprio gli alunni più poveri, difficili e diversi, che avevano più bisogno di essa, malgrado la riforma della scuola media unica di poco tempo prima. Egli denunciava la permanente violazione dei diritti della persona di cui all’articolo 2 della Costituzione e all’articolo 3 sull’uguaglianza di tutti. La Chiesa ufficiale difendeva prevalentemente le scuole e gli istituti speciali, che erano in grande maggioranza gestiti dagli ordini religiosi.
3. Gli ambienti culturali e politici liberali, rappresentati prevalentemente da molti aderenti al Partito Radicale, con Bruno Tescari, docente con disabilità motoria, che rivendicava con scritti e gesti clamorosi (come la rottura a martellate degli scalini di accesso ai centri di riabilitazione e la contestazione delle sole scale di accesso alla metro di Roma), il diritto di libertà piena delle persone con disabilità e di affrancamento da ogni forma di discriminazione e segregazione.
Questi convergenti movimenti spinsero i genitori e pure molti operatori degli istituti speciali a portar via gli alunni con disabilità da essi e ad inserirli in modo che inizialmente fu definito “selvaggio” nelle scuole comuni, le quali non erano assolutamente preparate a riceverli correttamente.
Fortunatamente molti insegnanti cominciarono a darsi da fare per offrire risposte didattiche appropriate, sostenuti in ciò da talune Università, specie quella di Bologna con il professor Andrea Canevaro che è unanimemente riconosciuto come il “padre dell’inclusione scolastica” italiana e nel mondo.
Data l’urgenza di trovare delle soluzioni legali a questo sconvolgimento delle scuole elementari e medie, il Governo approvò un Decreto Legge, convertito nella Legge 118 del 1971, che prevedeva all’articolo, 28 comma 1 l’adempimento dell’obbligo scolastico degli alunni con disabilità fisiche nelle classi comuni della scuola pubblica.
A seguito di questa imprevista novità nelle scuole, l’allora Sottosegretario, onorevole Franca Falcucci, radunò degli esperti, e formulò con essi un Documento nel 1974 che fu sottoposto a dibattito parlamentare e divenne il documento-base per l’avvio della nuova esperienza di scolarizzazione degli alunni con disabilità.
A seguito di ciò fu emanata la Circolare Ministeriale n. 227/75 che costituiva, presso il Ministero della Pubblica Istruzione e presso i Provveditorati agli Studi, l’Ufficio Studi per l’Integrazione Scolastica degli Alunni con Disabilità e prevedeva la sperimentazione in poche scuole di questa novità, organizzando numerosi corsi di aggiornamento.
Quindi, alla luce del crescente interesse per la nuova realtà, fu approvata, dopo la Legge 360 del 1976, a favore dell’inserimento scolastico degli alunni ciechi, la Legge 517 del 1977, che con gli articoli 2, 7, e 10 introduceva ufficialmente in Italia, per tutti gli alunni con qualunque tipo di disabilità e con qualunque livello di gravità, l’integrazione scolastica, caratterizzata dalla programmazione didattica, organizzativa e finanziaria, alla quale dovevano provvedere lo Stato e gli Enti Locali secondo le rispettive competenze.
A seguito di numerosi conflitti di competenze circa l’incertezza di individuare la titolarità di taluni servizi, si diffuse la pratica delle “intese interistituzionali”, che riuscirono a far diffondere l’integrazione in modo più ordinato e di qualità. L’integrazione crebbe quindi quantitativamente nella scuola dell’obbligo, sino a battere alle porte delle scuole superiori.
Nel 1987, dopo il rifiuto dell’iscrizione di un alunno con disabilità da parte di una scuola superiore, fu pronunciata la famosa Sentenza della Corte Costituzionale n. 215, che può considerarsi la Magna Carta legislativa dell’integrazione scolastica italiana. In essa si stabilì il diritto pieno e incondizionato allo studio in tutte le scuole comuni di ogni ordine e grado, realizzato grazie a tutti i servizi necessari a livello scolastico, sociale e sanitario.

Le massime di questa Sentenza affermavano che in età evolutiva non si può parlare di non recuperabilità; che capacità e merito non possono essere valutati secondo parametri standardizzati, ma sulla base delle effettive capacità di ciascuno. Questa massima è la base costituzionale del principio di individualizzazione che ha informato di sé tutta la normativa inclusiva, con riguardo alla formulazione, gestione e verifica del PEI (Piano Educativo Individualizzato), che in caso di conflitto tra il buon andamento dell’Amministrazione (articolo 47 della Costituzione) e diritto allo studio degli alunni con disabilità, non deve cedere il diritto allo studio, ma occorre trovare un equo contemperamento dei due interessi.
A seguito dei princìpi contenuti in quella Sentenza, si aprì un ampio dibattito culturale e politico che portò all’approvazione della Legge-Quadro 104 del 1992, sui diritti delle persone con disabilità, che tracciava il percorso pedagogico-giuridico dell’integrazione scolastica. Esso parte dalla certificazione sanitaria della disabilità, seguita dalla formulazione della diagnosi funzionale (DF), che descrive i punti di forza e di debolezza dell’alunno; segue la formulazione del Profilo Dinamico Funzionale (PDF), elaborato insieme dagli insegnanti, dalla famiglia e dagli operatori sociosanitari che seguono l’alunno; questo insieme di persone formulano il PEI (Piano Educativo Individualizzato) che, partendo dalla situazione indicata nella DF e nel PDF, indica gli obiettivi apprenditivi e di socializzazione che anno per anno deve raggiungere l’alunno, le strategie didattiche adeguate alla sua disabilità e le risorse umane, materiali e finanziarie, necessarie per il raggiungimento di tali obiettivi.
Furono emanati Regolamenti, Decreti e Circolari Applicative della Legge-Quadro e, a seguito di una maggiore diffusione dell’autonomia degli Enti Locali, anche l’istituzione scolastica ebbe una maggiore autonomia organizzativa, didattica e di sperimentazione delle singole scuole con il DPR 275 del 1999.
Questa fase si conclude nel 2000 con la riforma degli Esami di Maturità voluta dal ministro Luigi Berlinguer (Legge 425/97 e Regolamento Applicativo con il DPR 323/98) e con la Legge 62/00 sulla parità scolastica, che affermava l’obbligo anche delle scuole paritarie di accettare l’iscrizione di alunni con disabilità, pena la perdita della parità.

L’inclusione
La fase dell’inclusione (2000-2019) è caratterizzata dall’aumento dei tagli alla spesa pubblica, quindi anche scolastica, che però mantiene fermi i princìpi dell’integrazione scolastica, presenti nella “Riforma Moratti” (Legge 53/03). Tale fase, però, è dominata dal diffondersi di una nuova cultura della disabilità, veicolata dai princìpi dell’ICF, la Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute, fissata dall’Organizzazione Mondiale della Sanità e basata sul “contesto ambientale”. La Legge 104/92, infatti, era fondata su un concetto di disabilità di carattere esclusivamente personale; essa era costituita dalle minorazioni conseguenti ad un evento traumatico o morboso avvenuto lungo tutto l’arco della vita che è causa di emarginazione. Quindi la disabilità era considerata come una caratteristica strettamente personale, che connotava l’identità del soggetto (cieco, sordo ecc.). L’ICF, invece, vede questa situazione personale fortemente influenzata dal contesto nel quale la persona si trova a vivere, ad esempio la scuola, i servizi sanitari e sociali, le tecnologie, una mentalità favorevole o contraria all’“inclusione”, nuovo termine che sostituisce l’“integrazione”. Quindi la disabilità intesa come conseguenza della mancata risposta positiva della società.
Ad esempio se un alunno con minorazioni considerato in situazione di gravità (articolo 3, comma 1 della Legge 104/92) si trova in un ambiente favorevole, perché la scuola è priva di barriere architettoniche e senso-percettive, ha un docente specializzato per il sostegno, ha un assistente per l’autonomia e la comunicazione, ha insegnanti curricolari formati sulla didattica anche inclusiva, ha, se necessario, collaboratori e collaboratrici scolastiche per l’assistenza igienica, è dotata di tecnologie assistive, ha classi non numerose nel rispetto degli articoli 4 e 5 comma 2 del DPR 81/09, egli, in base alla Legge 104/92, ha diritto di norma a un docente per un’intera cattedra di sostegno. Viceversa, se un alunno con “handicap lieve”, ai sensi dell’articolo 3 comma 1 della Legge 104/92, si trova in una scuola “disastrata” in cui la situazione è capovolta, sempre in base alla stessa Legge 104/92 ha, di norma, diritto a mezza cattedra di sostegno.
Alla luce dell’ICF, invece, se lo stesso alunno con gravità si trova in una scuola ottimale, non avrà necessariamente diritto al massimo delle ore di sostegno, perché in quella stessa scuola vi sono molte “facilitazioni” e quasi nessuna “barriera”, mentre l’alunno con “handicap lieve” in una scuola “disastrata”, avrà diritto probabilmente alla cattedra completa di sostegno, perché si trova appunto in un contesto sfavorevole.
Con questi nuovi orientamenti culturali, viene approvata nel 2006 la Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità, ratificata in Italia dalla Legge 18/09, che recepisce il nuovo concetto di disabilità e fissa il principio di discriminazione consistente nel fatto che una persona con disabilità venga trattata, a causa della sua disabilità, in modo diverso dagli altri che si trovino nella stessa situazione.
Questo principio era stato già recepito in Italia dalla Legge 67/06 [“Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni”, N.d.R.] ed è stato abbondantemente utilizzato dalla Magistratura, ad esempio per assegnare più ore di sostegno in caso di riduzione del loro numero senza adeguata motivazione o con motivazione dovuta alla necessità di tagli alla spesa pubblica (Sentenza della Corte Costituzionale 80/10).
A seguito di questi nuovi orientamenti culturali, politici e legislativi, si amplia il concetto di inclusione: ci si comincia ad occupare di altri alunni diversi da quelli con disabilità, che hanno altri bisogni educativi speciali. Così nel 2010 viene approvata la Legge 170 sui DSA, disturbi specifici di apprendimento, come la dislessia, la disgrafia, la disortografia e la discalculia, che creano difficoltà apprenditive non più basate su esiti di situazione “traumatiche o morbose” come con tutta la legislazione precedente. Per questi alunni, però, non è previsto il diritto al docente per il sostegno, ma solo strumenti compensativi (computer con correttore automatico, calcolatrici, magnetofono ecc.) e misure dispensative (dispensa dall’esame scritto di lingue straniere, compensato con la prova orale).
Su questa scia, viene emanata la Direttiva Ministeriale del 27 dicembre 2012 con la quale si estendono i benefìci riconosciuti agli alunni con DSA anche a quelli con svantaggi culturali, ambientali, affettivo-relazionali, nonché agli stranieri [BES = Bisogni Educativi Speciali, N.d.R.]. In questo clima matura l’orientamento di modificare la Legge Quadro 104/92, per emendarla dei riferimenti alla vecchia concezione di disabilità e delle sue conseguenze. E così, dopo un ampio dibattito tra le Associazioni, i Sindacati e i Partiti, viene approvata la Legge sulla cosiddetta “ Buona Scuola” (Legge 107/15), che è l’ennesima norma di riforma della scuola nella quale sono contenute deleghe per le modifiche alla precedente legislazione anche sull’inclusione scolastica in generale. A seguito di tali deleghe, nonistante notevoli contestazioni e dibattiti, vengono emanati alcuni Decreti Delegati, due dei quali riguardano specificamente gli alunni con disabilità, con DSA e con ulteriori BES.
Il più importante di tali Decreti è il Decreto Legislativo 66/17, che recepisce nei primi due articoli i princìpi della Convenzione ONU e tratta anche radicali modifiche allo stato giuridico degli assistenti per l’autonomia e la comunicazione, con la previsione di un profilo professionale nazionale, mai formulato prima (articolo 3); si prevede inoltre l’introduzione della formulazione di “indicatori” per misurare la qualità dell’inclusione scolastica realizzata nelle singole classi e nelle singole scuole (articolo 4), cosa anch’essa mai prevista prima. Gli articoli dal 5 al 10 modificano poi sostanzialmente il processo inclusivo previsto dalla Legge Quadro 104/92, cambiando composizione e compiti delle Commissioni per le certificazioni, sostituendo il Profilo di Funzionamento in forma ICF alla Diagnosi Funzionale e al Profilo Dinamico Funzionale, riformulando il PEI anch’esso in forma ICF su supporto elettronico, dando pertanto molto rilievo al progetto di vita personale ed elevando a rango legislativo l’obbligo di formulazione del PAI, il Piano per l’Inclusione relativo a ciascuna scuola. E ancora, l’articolo 12 rimodula i corsi di specializzazione per il sostegno nelle scuole dell’infanzia e primaria, con la previsione di alcuni crediti formativi sulle didattiche inclusive anche per i docenti curricolari; esso si collega idealmente con il Decreto Legislativo 59/17, che però è stato radicalmente ridimensionato in modo negativo negli anni successivi. L’articolo 13, quindi, introduce l’obbligo dell’aggiornamento in servizio per tutto il personale della scuola sulle didattiche inclusive, mentre l’articolo 14 prevede il diritto alla continuità didattica del sostegno. L’articolo 15 eleva a rango legislativo l’Osservatorio Scolastico Ministeriale, con la partecipazione attiva delle principali Associazioni delle persone con disabilità e dei loro familiari, riqualificazione giuridica che l’articolo 9 produce nei confronti dei GLIR, Gruppi di Lavoro per l’Inclusione Regionale. L’articolo 16, infine, introduce per la prima volta a livello legislativo il diritto all’istruzione domiciliare.
Per quanto poi riguarda il Decreto Legislativo 62/17, esso concerne esclusivamente la rimodulazione della valutazione degli alunni e anche di quelli con disabilità, con DSA e con ulteriori BES.
Purtroppo questo insieme di novità normative è in massima parte rimasto a livello di enunciazione di princìpi, poiché i cinque Governi che si sono succeduti dal 2015 al 2020 non hanno consentito l’emanazione dei numerosissimi Regolamenti Applicativi previsti da quasi ciascuno degli articoli del Decreto 66/17 per renderli operativi.

Lo sconvolgimento
Una nuova fase si è aperta improvvisamente con l’insorgenza dell’epidemia da coronavirus all’inizio del 2020. La pandemia, infatti, ha rivoluzionato tutta la normativa di tutela dei diritti degli alunni con disabilità con la didattica a distanza, risultata fallimentare per la stragrande maggioranza di loro; a ben poco è valso il fatto che la normativa emergenziale abbia previsto per loro il diritto alla didattica in presenza «in situazione di reale inclusione», poiché i timori di molte famiglie degli alunni con disabilità, dei compagni e dei docenti hanno vanificato tale garanzia per l’inclusione.
La normativa emergenziale ha sconvolto totalmente l’applicazione delle ormai consolidate norme inclusive, con la previsione che tutti gli alunni dovessero essere promossi o ammessi agli esami con qualunque votazione conseguita, prevedendo corsi di recupero e di apprendimento integrativo a settembre che non sono stati effettuati per il riacutizzarsi della pandemia proprio allora.
Data l’impossibilità di frequenza a partire dal mese di marzo 2020, un emendamento al Decreto Legge 22/20, poi convertito nella Legge 41/20, ha previsto il diritto per le famiglie di ottenere la ripetenza degli alunni con disabilità. Questa è stata una gravissima caduta di immagine degli alunni con disabilità e un’interruzione molto pericolosa della cultura inclusiva sviluppatasi in Italia negli ultimi cinquant’anni.
Questa fase, ancora in atto al momento della stesura del presente scritto, non si sa quando potrà concludersi, poiché anche dopo la vaccinazione in massa prevista per fine 2021, rimarranno effetti culturali, sociali ed economici che certamente influiranno negativamente sulla normativa inclusiva.
Ci si augura, quindi, che quanti operano in questo campo sappiano resistere alle suggestioni dei vantaggi della didattica a distanza, che può pure essere utilizzata in forme integrative, ma mai sostitutive della didattica in presenza.

In conclusione, l’integrazione avviata nella scuola ha lentamente, ma irresistibilmente provocato una cultura inclusiva: così nasce già da essa il “teatro integrato” per opera di Piero Gabrielli, mirabilmente descritto nel presente volume di cui Maria Teodolinda Saturno è Autrice; è quindi la volta dello “sport integrato” e del “turismo integrato”.
Come si può osservare, la piccola fiammella normativa contenuta nell’articolo 28, comma 1 della Legge 1187/71 ha prodotto una grandissima fiamma, che si spera la pandemia non riesca a spegnere.
In questo 2021 cade proprio il cinquantesimo anniversario di quella norma e con Dante, del quale sempre quest’anno si celebra il 700° anniversario dalla morte, possiamo riassumere la storia della normativa inclusiva con un suo verso: Parva favilla gran fiamma secunda.