Un alunno insieme all’insegnante di sostegno
Gli organi collegiali della scuola, come gli organi individuali, hanno competenze che sono demandate dalla legge e nello specifico dal Testo Unico 297/94. Tali competenze, secondo la prevalente dottrina e la consolidata giurisprudenza, sono vincolanti, nel senso che possono essere esercitate solo dall’organo al quale sono state attribuite. Ne discende che le competenze specifiche dell’organo collegiale della scuola (Collegio Docenti, Consiglio di Interclasse o di Classe, Consiglio d’Istituto) non sono atti né delegabili, né avocabili. Un organo, infatti, non può demandare ad un altro organo le proprie attribuzioni, né tanto meno avocare a sé competenze di altri organi. Perché quindi un organo collegiale funzioni, espletando le mansioni che effettivamente sono attribuite ad esso dalla legge, occorre che tutti i suoi membri siano a conoscenza delle competenze specifiche dell’organo stesso di cui sono componenti.
E ancora, le competenze di tutti gli organi collegiali sono disciplinate dalle disposizioni aventi forza di legge e pertanto le disposizioni stesse non consentono deroghe o autonome assunzioni di competenze diverse da quelle stabilite. Essi, pertanto, non possono modificare norme che disciplinano direttamente una determinata materia, né sostituirsi al Dirigente Scolastico nell’esercizio delle competenze di tale organo individuale: «Gli organi collegiali della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica, in quanto organi dell’amministrazione scolastica, sono tenuti allo scrupoloso rispetto delle norme generali che regolano il funzionamento della Pubblica Amministrazione e in modo specifico della legislazione scolastica» (Circolare Ministeriale del 4 aprile 1975, n. 86, paragrafo I, lettera A).
Pertanto gli organi collegiali non possono derogare a norme imperative, se non nei casi specificatamente dettagliati dalla legge.
Dopo tali doverosi chiarimenti, appare evidente che il Collegio Docenti, non avendo facoltà di derogare a norme imperative di legge, non può decidere di utilizzare i docenti di sostegno nelle supplenze. Gli atti della scuola possono essere annullati dal Giudice Amministrativo, qualora sia riconosciuta la sussistenza di un “vizio” nell’atto stesso, e una Delibera di tal genere si profila, difatti, illegittima e quindi annullabile per incompetenza o eccesso di potere, in quanto deroga a norme pattizie e di legge e soprattutto non rientra nelle competenze del Collegio dei Docenti, ai sensi dell’articolo 7 del citato Decreto Legislativo 297/94 (e successive modifiche) e del Decreto del Presidente della Repubblica (DPR) 275/99 (articoli 3, 4 e 5). I docenti di sostegno, quindi, non possono essere utilizzati per la sostituzione dei colleghi assenti, neanche con una decisione del Collegio dei Docenti.
Per quanto concerne i criteri da adottare per la sostituzione dei docenti assenti per brevi periodi, occorre innanzitutto precisare che il docente di sostegno potrebbe essere utilizzato per supplenze nel rispetto dell’orario di servizio, esclusivamente in caso di assenza dell’alunno con disabilità e solo in casi eccezionali non altrimenti risolvibili: tale condizione si verificherà dopo che tutte le soluzioni indicate dai documenti ministeriali (Nota Ministeriale Protocollo n. 14991 del 6 ottobre 2009; Nota Ministeriale Protocollo n. 9839 dell’8 novembre 2010) non risultino praticabili o sufficienti. E tuttavia, anche nel caso in cui sia assente l’alunno con disabilità, senza un Ordine di Servizio scritto da parte del Dirigente Scolastico, l’insegnante di sostegno non può essere utilizzato per effettuare supplenza in una classe diversa da quella di contitolarità. Una disposizione del genere è infatti palesemente illegittima, perché comporta l’impossibilità di garantire la vigilanza della classe di cui il docente di sostegno è contitolare ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della Legge 104/92 (articolo 315, comma 5 del citato Decreto Legislativo 297/94). In tal senso giova ricordare che il docente per le attività di sostegno è un insegnante assegnato alla classe dell’alunno con disabilità per favorirne il processo di integrazione. Non è pertanto l’insegnante dell’alunno con disabilità, ma una risorsa professionale assegnata alla classe della quale assume la contitolarità, per rispondere alle maggiori necessità educative che la sua presenza comporta e la responsabilità è da intendersi nei riguardi di tutti gli alunni e le alunne della classe stessa.
Un’altra considerazione importante è che il docente di sostegno può essere considerato a disposizione della scuola (articolo 62 del DPR 417/74) e, di conseguenza, utilizzato in supplenze, solo in caso di assenza di tutta la classe e non solo dell’alunno con disabilità, sempre per il principio della contitolarità previsto dal citato articolo 13, comma 6 della Legge 104/92. Si pone inoltre in evidenza che né la Contrattazione Integrativa d’Istituto, né tantomeno le Delibere approvate dal Collegio dei Docenti, possono derogare a norme imperative di legge, come, nel caso specifico, allo stesso articolo 13, comma 6 della Legge 104. Pertanto lo spostamento del docente di sostegno non è legittimo.
Alla luce di quanto detto, in caso di assenza dell’alunno con disabilità, l’insegnante di sostegno è tenuto a rimanere nella classe di contitolarità cui è stato assegnato, anche perché, qualora un alunno della classe di contitolarità subisca un infortunio durante l’ora in cui l’insegnante è stato mandato a supplire in altra classe, in mancanza dell’Ordine di Servizio scritto, il docente stesso risulta formalmente presente nella classe di contitolarità e dovrà quindi rispondere contrattualmente per i danni subiti da quell’alunno, oltreché extracontrattualmente, per i danni arrecati da un alunno a un altro alunno (articolo 2048 del Codice Civile).
Prendiamo infine in esame il caso in cui in classe sia presente il docente di sostegno, in presenza dell’alunno, e pertanto dovrebbero essere incaricati della supplenza in altra classe i docenti disciplinari (tranne i casi di handicap particolarmente gravi). Tale assunto si baserebbe sul fatto che essendo l’insegnante di sostegno a tutti gli effetti insegnante di classe, egli dovrebbe subentrare nella propria classe all’insegnante titolare di disciplina, qualora questi sia assente. In questo caso, l’insegnante di sostegno si troverebbe nella condizione di dover effettuare supplenza nella propria classe di contitolarità, quando sia presente l’alunno con disabilità e assente il docente curricolare, poiché quest’ultimo è stato spostato con incarico di supplenza in altra classe.
Premesso che tutti gli alunni con disabilità hanno lo stesso diritto di essere seguiti dal docente di sostegno, in quanto devono essere tutelati sempre e in ogni momento della loro permanenza a scuola, è evidente che in presenza dell’alunno con disabilità, l’insegnante di sostegno non può essere impegnato in supplenze, anche se nella propria classe. A tal proposito si richiama quanto asserito nella Circolare Ministeriale n. 4274 del 4 agosto 2009 (Linee Guida sull’integrazione scolastica degli alunni con disabilità), nella quale si ribadisce che «l’insegnante per le attività di sostegno non può essere utilizzato per svolgere altro tipo di funzioni se non quelle strettamente connesse al progetto d’integrazione, qualora tale diverso utilizzo riduca anche in minima parte l’efficacia di detto progetto» e anche nella già citata Nota Ministeriale Protocollo n. 9839 dell’8 novembre 2010, dove si legge: «Appare opportuno richiamare l’attenzione sull’opportunità di non ricorrere alla sostituzione dei docenti assenti con personale in servizio su posti di sostegno, salvo casi eccezionali non altrimenti risolvibili», dove i casi non altrimenti risolvibili devono essere intesi come eccezionali.
Il richiamato principio dell’infungibilità della prestazione del docente di sostegno, affermato dall’Amministrazione Centrale, si collega, per altro, al diritto all’integrazione scolastica di cui alla Legge 104/92 e, più in generale, al diritto all’istruzione sancito dall’articolo 34 della Carta Costituzionale.
Com’è noto, le vigenti disposizioni concernenti i docenti di sostegno ne valorizzano la funzione, in quanto essi sono istituzionalmente assegnati come supporto alla classe, con il compito di favorire l’integrazione dell’alunno con disabilità. A titolo puramente esemplificativo, si richiama la nota prodotta l’11 settembre 2008 dalla Direzione dell’Ufficio Scolastico Regionale della Puglia (Protocollo n. 7938) che chiarisce come, specie dopo l’entrata in vigore della Legge 104/92, l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità sia assurta al rango di vero e proprio diritto soggettivo, e dunque l’Amministrazione Scolastica non può comprimerlo o peggio disattenderlo, distraendo il docente di sostegno dalle sue funzioni istituzionali e utilizzandolo per le supplenze nelle proprie o nelle altrui classi.
In merito alla consuetudine di sostituire i docenti assenti con personale assegnato su posto di sostegno, che presta servizio in contemporaneità nella classe dove si verifica l’assenza del docente curricolare, occorre evidenziare altresì che il diritto soggettivo all’educazione e all’istruzione degli alunni e delle alunne con disabilità è stato sancito inequivocabilmente da numerose sentenze della Corte Costituzionale, delle quali, si ricorda, in particolare, la 80/10. Pertanto, utilizzare il docente di sostegno in attività di sostituzione del docente di materia curricolare, in orario contemporaneo nella classe dove entrambi prestano servizio, è di difficile attuazione, per effetto del combinato disposto di cui al citato Decreto Legislativo 297/94 (articoli 127, 312 e seguenti), del Contratto Collettivo Nazionale Scuola e della Legge 104/92. Tale situazione, infatti, non appare uniformata a criteri di regolarità, tenuto conto che finisce per distogliere l’insegnante di sostegno dal proprio compito istituzionale, se è vero che in caso di assenza del docente curricolare, l’insegnante di sostegno chiamato a sostituirlo, di fatto, smette di essere docente di sostegno, diventando docente curricolare e quindi costretto ad interrompere il lavoro di inclusione. Va qui precisato che, pur essendo il docente di sostegno contitolare della classe, non può rimanere il medesimo insegnante con la classe, perché, qualora sia presente l’alunno con disabilità, verrebbe intaccato il processo di integrazione, come chiarito anche dal Ministero in diverse Note già citate. Nel corso degli anni, infatti, il tema dell’impiego del docente di sostegno per sostituire colleghi temporaneamente assenti è stato oggetto di diversi interventi da parte del Ministero, che vanno tutti nella medesima direzione, ossia che il docente di sostegno non possa essere impiegato per le sostituzioni. Si pensi ad esempio alla Nota Ministeriale 4274/09, ove si legge che «l’insegnante per le attività di sostegno non può essere utilizzato per svolgere altro tipo di funzioni se non quelle strettamente connesse al progetto d’integrazione, qualora tale diverso utilizzo riduca anche in minima parte l’efficacia di detto progetto». Oppure la Nota Ministeriale 9839/10, che recita: «Appare opportuno richiamare l’attenzione sull’opportunità di non ricorrere alla sostituzione dei docenti assenti con personale in servizio su posti di sostegno, salvo casi eccezionali non altrimenti risolvibili».
E ancora, la Nota n. 9948 dell’Ambito Territoriale di Bergamo (12 settembre 2017) e la Nota n. 7490 dell’Ambito Territoriale di Como (10 novembre 2017) sono concordi nel volere esplicitare «il ruolo del docente di sostegno che è sì quello di contitolare della classe nelle attività didattiche, ma la cui funzione tipica è quella di supporto alla classe del disabile, dovendo proseguire tale funzione anche in caso di assenza del docente curricolare. Utilizzare dunque l’insegnante di sostegno per effettuare supplenze, oltre a costituire inadempimento contrattuale, comporta innegabilmente anche l’illecita preclusione di un diritto costituzionalmente garantito, ai danni dell’alunno con disabilità affidatogli».
L’ultimo intervento in ordine di tempo lo ritroviamo nelle Linee Guida relative al nuovo PEI (Piano Educativo Individualizzato) e alle nuove modalità di assegnazione delle risorse di sostegno, nella parte in cui illustrano le procedure e i criteri per la richiesta delle stesse: «In particolare, quando si chiede di aumentare le ore di sostegno assegnate, è indispensabile motivare la proposta non solo descrivendo i bisogni, ma anche dimostrando che effettivamente le ore assegnate sono state utilizzate in modo adeguato, con interventi attivati rigorosamente sull’alunno/a, con risorse concentrate dove effettivamente, in base alla progettazione del PEI, sono maggiori le esigenze, escludendo categoricamente impieghi impropri come l’uso della risorsa sostegno per attività di supporto destinate genericamente a tutta la classe senza nessun riferimento agli obiettivi del singolo PEI, o per altre esigenze della scuola non immediatamente riferibili all’alunno/a titolare del PEI, quali ad esempio la possibilità di sostituire docenti assenti [grassetti nostri nella citazione, N.d.R.]».
L’impiego del docente di sostegno nelle supplenze vanifica infatti la programmazione didattica ed educativa individualizzata, da attuare sin dal primo giorno di scuola, e rischia di compromettere l’efficacia degli interventi finalizzati alla realizzazione del diritto all’educazione, all’istruzione e all’integrazione sancito dalla Costituzione. Inoltre, tale modalità organizzativa è contraria al disposto di cui all’articolo 1, comma 333 della Legge 190/14 che nel dettare il divieto di nomina sin dal primo giorno per i docenti, prevede comunque «la tutela e la garanzia dell’offerta formativa». Il suddetto divieto, dunque, può essere derogato al fine di tutelare e garantire l’offerta formativa, per cui il Dirigente Scolastico può procedere alla nomina del supplente anche per il primo giorno di assenza del titolare. Pertanto, con riferimento alle assenze anche di un solo giorno, qualora non sia possibile tutelare e garantire il diritto allo studio degli alunni, o addirittura l’incolumità e la sicurezza degli stessi, il Dirigente Scolastico, una volta esperiti tutti i legittimi tentativi di utilizzo delle risorse interne, può provvedere a nominare il supplente.
La prassi di lasciare in classe l’insegnante di sostegno e mandare a supplire il curricolare, rientra a pieno titolo tra quelle modalità che tendono a svilire il senso dell’integrazione.
In primo luogo verrebbe inficiato il principio della compresenza. Infatti, compresenza significa presenza in comune; pertanto, se il docente curricolare viene spostato in un’altra classe, viene a mancare uno strumento fondamentale con il quale la scuola deve cercare di realizzare appieno il principio dell’inclusione previsto dalla legge e ribadito nel piano dell’offerta formativa.
Per quanto poi concerne la contitolarità, l’insegnante per le attività di sostegno è assegnato alla classe dell’alunno con disabilità per favorirne il processo di integrazione, e deve occuparsi dell’integrazione dell’alunno in quella classe. Se è dunque vero che il docente di sostegno è contitolare della classe, è anche vero che l’inciso della norma vuole ribadire il raccordo necessario tra esso e gli altri docenti, al fine di assicurare l’opportuna integrazione nella classe e non autorizzare un uso improprio dello stesso docente. Di conseguenza non si può assumere che sia lecito allontanare il docente curricolare dalla propria classe nel suo orario di servizio, pur essendo vero che l’insegnante di sostegno è a tutti gli effetti insegnante di classe. Sotto il profilo normativo, infatti, il diritto all’istruzione degli alunni con disabilità è oggetto di specifica tutela da parte sia dell’ordinamento internazionale che di quello interno. In particolare, per quanto attiene alla normativa internazionale, viene in rilievo la Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità (ratificata e resa esecutiva dall’Italia con la Legge 18/09), il cui articolo 24 (Educazione) statuisce che gli Stati Parti «riconoscono il diritto delle persone con disabilità all’istruzione». Diritto, specifica la Convenzione in parola, che deve essere garantito, anche attraverso la predisposizione di «accomodamenti ragionevoli», al fine di «andare incontro alle esigenze individuali» della persona con disabilità. Pertanto, l’accomodamento dettato dalla “necessità” di dover trovare una soluzione in caso di “emergenza”, per evitare che una classe rimanga “scoperta”, incaricando della supplenza il curricolare e lasciando al docente per il sostegno di assumere l’unica presenza in classe, della quale egli è contitolare, è, di fatto, privo di ogni fondamento giuridico.
Giova ricordare, altresì, che la sostituzione dei docenti assenti attraverso la scissione delle compresenze previste da norme di legge, dagli ordinamenti o dal PTOF (Piano Triennale dell’Offerta Formativa) non è consentita, in quanto introduce un depauperamento dell’attività didattica e lede il diritto allo studio, come già indicato anche da diversi pronunciamenti della Magistratura. Si ribadisce, quindi, che il docente di sostegno durante le sue ore di servizio non può essere chiamato a sostituire i colleghi assenti nemmeno nel caso si dovesse verificare l’assenza di un collega della classe di cui è contitolare, sia che si tratti di un’assenza dovuta a un permesso breve, sia ad una malattia, in quanto nella funzione di supplente, oltre a negare all’alunno con disabilità e alla classe il suo supporto, va anche ad inficiare il contratto che lo lega al suo ruolo di docente di sostegno.
In casi del genere, i genitori dell’alunno con disabilità possono far presente al Dirigente Scolastico che l’utilizzo improprio del docente di sostegno – che resta nella sua sede di servizio, ma in assenza del curricolare, quindi a sua volta utilizzato come supplente – lede i diritti dello stesso alunno con disabilità, informandolo che se perseguirà con questa modalità, si riserveranno la facoltà di procedere per discriminazione nei confronti del figlio/figlia (Legge 67/06, Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni).
È utile osservare, inoltre, che in tal modo si lede anche il diritto di tutta la classe ad avere le lezioni di quel docente curricolare che invece va a fare supplenze altrove. I genitori di tutti gli alunni, quindi, e non solo quelli degli alunni con disabilità, potrebbero decidere di denunciare alla Procura della Repubblica questi comportamenti illegali.
