Abrogati a Città del Messico i regimi di tutela delle persone con disabilità

Mentre il Forum Europeo sulla Disabilità (EDF) ultimava e pubblicava il proprio ottavo rapporto di ricerca sui diritti umani in Europa, dedicato a indagare i regimi relativi alla capacità giuridica* adottati dai diversi Paesi dell’Unione Europea nei confronti delle persone con disabilità (il rapporto di ricerca è disponibile, in lingua inglese, a questo link, mentre una presentazione dello stesso è disponibile su queste stesse pagine), lo scorso 22 agosto il Congresso di Città del Messico ha approvato una riforma volta a uniformare il Codice Civile del Distretto Federale con il Codice Nazionale di Procedura Civile e Familiare (CNPCF), pubblicato il 7 giugno 2024.
Nella sostanza, la riforma interviene sulla questione della capacità giuridica, eliminando gli istituti di tutela degli adulti e introducendo un modello decisionale supportato. Possiamo osservare che si tratta di una riforma in linea con quanto previsto dall’articolo 12 (Uguale riconoscimento dinanzi alla legge) della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità, che venne ratificata da questo Stato il 17 dicembre 2007. Un’innovazione da guardare con molto interesse, specie se si considera che, stando al citato rapporto di ricerca dell’EDF, in Europa ci sono ben dodici Paesi che ancora consentono la cosiddetta “piena tutela”, ossia una pratica interdittiva che permette di sostituirsi alla persona con disabilità nelle decisioni relative a tutti gli atti della propria vita, e l’Italia è tra questi.
La notizia è stata divulgata attraverso un redazionale pubblicato sul sito «Yo También» (disponibile a questo link), dal quale traiamo le informazioni che seguono.

In realtà il Codice Nazionale di Procedura Civile e Familiare prevede già l’obbligo per tutti gli Stati di dotarsi di una legislazione civile che riconosca la piena capacità giuridica di tutte le persone di età pari o superiore a 18 anni, nonché il diritto di richiedere assistenza per l’esercizio di detta capacità. Ciò si riflette nella nuova regolamentazione del Codice Civile di Città del Messico, che è stato il primo ente federale a legiferare in materia e in cui il Codice Nazionale di Procedura Civile e Familiare entrerà in vigore gradualmente a partire dal 2 dicembre 2024.
Per approfondire la questione, la redazione di «Yo También» ha rivolto alcune domande a Carlos Ríos Espinosa, ricercatore di Human Rights Watch. Riprendiamo sia le domande che le risposte.

Cosa è stato ottenuto esattamente?
«Proprio nel titolo che regola il capitolo sulle persone e sulla personalità giuridica del Codice Civile sono state apportate modifiche per includere e disciplinare questo importante diritto. Nello specifico, vengono stabilite diverse misure di sostegno che i legislatori di Città del Messico hanno ampliato rispetto a quanto indicato dal CNPCF. Tuttavia, [questa innovazione] è conforme all’idea che nessuno sarà costretto a esercitare la propria capacità giuridica con il sostegno, il che è fondamentale per onorare l’idea di uguaglianza giuridica.
La disposizione ha un importante significato sociale per le fasce di popolazione che hanno visto limitati i propri diritti, come è il caso delle persone con alcune tipologie di disabilità, soprattutto intellettive ma anche psicosociali (persone con patologie mentali), ciò sulla base di presunte politiche volte a proteggere il patrimonio e l’integrità di queste persone. Tuttavia storicamente è stato dimostrato come le norme restrittive della capacità giuridica siano diventate un pretesto per violare i diritti umani delle persone. Ciò è ben documentato in un libro di recente pubblicazione scritto dalla dottoressa Cristina Sacristán, dal titolo Il rumore e il velo. Perdere i diritti civili nel Messico liberale. Il caso Raigosa, 1872-1879, che illustra come il processo di interdizione sia stato utilizzato in Messico.
Il fatto è che oggi i sistemi di sostituzione della volontà, che non sono altro che misure di interdizione e di tutela, quando utilizzati nei confronti degli adulti, danno luogo a molteplici abusi e violazioni dei diritti fondamentali. Con il pretesto della loro protezione, alcune persone considerate incapaci perdono il diritto di decidere dove e con chi vivere, [di decidere] sulle proprie relazioni intime, su come spendere le proprie risorse economiche, o sulla propria sessualità e sui propri diritti riproduttivi. I modelli di sostituzione della volontà colpiscono in modo sproporzionato le persone con disabilità intellettive o psicosociali, ma anche le persone anziane, che spesso, a causa della loro età, sono considerate incapaci di prendersi cura di se stesse. La nuova disciplina del Codice Civile, approvata il 22 agosto scorso, mette fine a due secoli di restrizioni della capacità giuridica degli adulti e prevede la possibilità che chiunque possa chiedere un sostegno per l’esercizio della stessa, senza che ciò sia subordinato alla circostanza che abbiano una disabilità».

Come verranno forniti questi supporti?
«La riforma propone diversi meccanismi per definire il sostegno all’esercizio della capacità giuridica. Tralasciando il procedimento di designazione dei sostegni straordinari nei confronti di persone di cui non è possibile conoscere in alcun modo la volontà e le preferenze, anche dopo avere compiuto sforzi reali, ragionevoli e coerenti, vale a dire situazioni in cui i sostegni verranno designati giudizialmente, per il resto dei casi la procedura prevede che sia la persona stessa a decidere se vuole un supporto per esercitare la propria capacità giuridica per compiere qualsiasi tipo di atto giuridico, anche di carattere molto personale. Così, oltre al sostegno straordinario già previsto dal CNPCF, viene ora regolamentato il sostegno ordinario.
Ai fini della designazione di tale sostegno, la regola generale è che esso possa essere designato attraverso una scrittura privata da parte di chi lo vuole, cioè mediante contratto, mentre sarà necessario fare una designazione davanti a un notaio quando l’atto si riferisce ad un affare che supera di mille volte l’unità di conto in vigore a Città del Messico, circa 100.000 pesos. È inoltre prevista la possibilità che il sostegno venga definito preventivamente, anche davanti a un notaio, affinché la persona possa usufruirne per l’esercizio della propria capacità giuridica in futuro, secondo le direttive che lei stessa indica. Ad esempio, quando una persona ritiene di poter acquisire in futuro una condizione di disabilità cognitiva, o semplicemente quando ritiene conveniente avere formalmente qualcuno che la aiuti nella gestione dei suoi affari privati, senza che tale assistenza concretizzi una sostituzione. Viene così regolamentato un modello di supporto al processo decisionale, attraverso il quale ogni persona può avere l’aiuto di cui ha bisogno per comprendere gli atti giuridici e le loro conseguenze e per esprimere la propria volontà. Gli atti compiuti con l’assistenza avranno piena validità giuridica, a meno che non sia dimostrato che la persona designata a prestare assistenza ha intenzionalmente ingannato od ottemperato con negligenza ai propri obblighi legali, nel qual caso [questa persona] sarà responsabile dei danni causati.
Il diritto delle persone ad agire senza alcun supporto è ovviamente tutelato, senza che vengano imposte restrizioni per ragioni di presunta incapacità mentale o deterioramento cognitivo, ragioni comunemente addotte per limitare i diritti delle persone anziane e di alcune persone con disabilità».

Cosa accadrà alle persone attualmente interdette?
«La riforma approvata stabilisce in uno dei suoi articoli transitori che le persone sotto tutela riacquisteranno la piena capacità giuridica quando ne faranno richiesta personalmente davanti al giudice competente, oppure quando lo richiederà un familiare o lo stesso tutore. Si spera che si tratti di una procedura semplice e non soggetta ad alcuna condizione, poiché il corpo della riforma prevede che le persone non possano essere costrette ad esercitare la propria capacità giuridica con il sostegno. Può accadere che la persona voglia richiedere il sostegno, cosa che può essere fatta secondo le regole che il codice stesso stabilisce.
Per quanto riguarda le procedure interdittive in corso, la riforma prevede che esse verranno seguite secondo le regole della procedura stabilita per la designazione straordinaria del sostegno nel CNPCF. A questo proposito, va detto che le regole delle due procedure sono molto diverse, per cui un’interpretazione logica dell’articolo porterebbe a concludere che verrà escluso chi non rispetta le ipotesi previste dal sistema processuale nazionale, che è riservato a persone di cui non si conoscono la volontà e le preferenze, ed esiste un rischio per la tutela dei diritti e di atti specifici, che dovranno essere giustificati da chi chiede la prosecuzione della procedura.
Ovviamente chi è in grado di esprimere la propria volontà e preferenza non sarà obbligato a proseguire alcuna procedura e potrà richiedere un supporto quando lo desidera, se lo desidera».

Come è stata realizzata questa riforma e cosa manca?
«Da diversi anni varie organizzazioni di persone con disabilità e per i diritti umani hanno promosso iniziative per ottenere il riconoscimento della piena capacità giuridica di tutte le persone, comprese le persone con disabilità e quelle anziane. Nel 2022 alcune di queste organizzazioni si sono riunite nella coalizione denominata Decidir es mi derecho [“Decidere è un mio Diritto”, N.d.R.], che riunisce anche organizzazioni di persone con disabilità, persone anziane, istituzioni accademiche e vari esperti dei diritti delle persone con disabilità. La coalizione ha presentato una proposta di riforma che è stata accolta dal Congresso dell’Unione nel CNPCF del 2023 e che ha gettato le basi affinché gli Enti Federali possano legiferare nei loro Codici Civili sostanziali. Lo stesso Collettivo ha presentato una proposta formale all’allora presidente della Commissione per i Diritti Umani del Congresso di Città del Messico, la deputata Marisela Zúñiga. Purtroppo questa iniziativa non è stata recepita, ma negli incontri del Collettivo con il Collegio dei Notai e con i membri delle Commissioni dell’Alta Corte di Giustizia che hanno promosso con il CNPCF la riforma di unificazione del Codice Civile e degli altri ordinamenti giuridici, è stato possibile raggiungere un importante consenso sui contenuti essenziali, per regolamentare la piena capacità giuridica di tutte le persone maggiori di 18 anni.
L’impegno del Collegio dei Notai nella riforma è stato molto importante, abbiamo avuto più sessioni di lavoro con loro per discutere degli standard del diritto internazionale dei diritti umani e delle preoccupazioni che nutrivano riguardo alla predisposizione di un ordinamento che garantisse la sicurezza giuridica a tutte le persone.
Ciò che manca per rendere questa riforma una realtà è la coerenza nell’applicazione dei suoi vari standard, in modo che rispettino veramente l’idea che tutte le persone hanno il diritto di decidere della propria vita e di assumersi dei rischi, comprese le persone con disabilità e quelle anziane. Nel Collettivo siamo preoccupati per la tendenza che osserviamo ad integrare le regole di protezione e interdizione con un modello di supporto al processo decisionale. L’iperprotezionismo nei confronti delle persone considerate fragili, deboli o bisognose può portare ad un’errata interpretazione delle norme contenute nella legge, che [invece] sono molto chiare. Constatiamo anche che è mancata una discussione più aperta con altri forum. L’unico forum che ha avuto luogo si è tenuto il sabato prima dell’approvazione della riforma, e non sono state convocate le organizzazioni degli avvocati e dei notai, né le organizzazioni delle persone con disabilità e di altri attori interessati. Al Congresso lo spazio per il dialogo con le Commissioni Consultive era inesistente. Come Collettivo abbiamo interagito con le Commissioni Giudiziarie e con il Collegio dei Notai, ed anche con alcuni singoli legislatori, ma ovviamente il Collettivo non è la comunità delle persone con disabilità in generale.
L’Istituto per le Persone con Disabilità di Città del Messico ha supportato la proposta del Collettivo quando l’iniziativa è stata presentata il 16 febbraio 2023 in un evento svoltosi al Congresso. Allo stesso modo, il Consiglio per la Prevenzione della Discriminazione di Città del Messico ha sostenuto la proposta. Nessuna di queste Istituzioni, però, è stata formalmente chiamata a fornire il proprio contributo. Sarebbe stato necessario un dibattito più ampio per raggiungere un’adeguata appropriazione del nuovo modello. Questo è mancato». (Simona Lancioni)

*In merito alla traduzione dell’espressione inglese legal capacity e della corrispondente versione spagnola capacidad jurídica, segnaliamo che, in linea con le traduzioni comunemente proposte in Italia, esse sono state rese con l’espressione “capacità giuridica”, ma deve intendersi come comprensiva sia della “capacità giuridica” propriamente detta (l’attitudine alla titolarità di diritti e obblighi), sia della “capacità di agire” (l’attitudine del soggetto a compiere atti giuridici finalizzati ad acquistare o ad esercitare i propri diritti e ad assumere obblighi). La precisazione è necessaria perché solitamente gli istituti di tutela giuridica negano o limitano proprio la “capacità di agire” del soggetto con disabilità. Va infine ricordato che nel 2016 l’Italia è già stata richiamata su questi aspetti dal Comitato ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità (punti 27 e 28 delle Osservazioni Conclusive al primo rapporto dell’Italia sull’applicazione della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità).

Si ringrazia Cristina Paderi per la segnalazione e il supporto nella traduzione del testo in spagnolo.