Ratifica della Convenzione: alcune riflessioni

Il 28 novembre 2008 il Consiglio dei Ministri, su proposta di Maurizio Sacconi (Lavoro, Salute e Politiche Sociali) e Franco Frattini (Affari Esteri), ha approvato il Disegno di Legge di ratifica della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità, firmata il 30 marzo 2007 a New York dall’allora ministro della Solidarietà Sociale Paolo Ferrero.
Il Disegno di Legge che verrà sottoposto all’approvazione del Senato (Atto del Senato n. 1279, XVI Legislatura, Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 e istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità) si compone di quattro articoli con i quali, oltre ad autorizzare la ratifica della Convenzione da parte del presidente della Repubblica, si istituisce un Osservatorio Nazionale sulla Condizione delle Persone con Disabilità, destinando la somma di 500.000 euro per gli anni dal 2009 al 2014 al finanziamento del nuovo organismo, incaricato di promuovere, tutelare e monitorare l’applicazione del Trattato della Nazioni Unite nel nostro Paese.
Tale Osservatorio sarà presieduto dal ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali il quale, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, dovrà – di concerto con il ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione – disciplinarne la composizione, l’organizzazione e il funzionamento con apposito regolamento; è previsto inoltre che in esso siano rappresentate le Amministrazioni Centrali coinvolte nella definizione e nell’attuazione di politiche in favore delle persone con disabilità, le Regioni, le Province Autonome di Trento e Bolzano, le Autonomie Locali, gli Istituti di Previdenza, l’Istituto Nazionale di Statistica (Istat), le Organizzazioni Sindacali maggiormente rappresentative dei lavoratori, dei pensionati e dei datori di lavoro, le Associazioni Nazionali maggiormente rappresentative delle persone con disabilità e un numero massimo di cinque esperti designati dal Ministro a presiedere l’organismo.

Ebbene, così come è stata colta l’occasione della ratifica per l’istituzione dell’Osservatorio – che è in ogni caso da salutare con favore – sarebbe ora opportuno che il Legislatore, al quale è sottoposto il provvedimento, provvedesse alla contestuale formulazione delle proposte necessarie a migliorare, in alcune sue parti, il testo della Convenzione, avvalendosi delle facoltà indicate dall’articolo 47 della stessa (comma 1: «Ogni Stato Parte può proporre un emendamento alla presente Convenzione e sottoporlo al Segretario Generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. Il Segretario Generale comunica le proposte di emendamento agli Stati Parti, chiedendo loro di far conoscere se sono favorevoli alla convocazione di una conferenza degli Stati Parti al fine di esaminare tali proposte e di pronunziarsi su di esse. Se, entro quattro mesi dalla data di tale comunicazione, almeno un terzo degli Stati Parti si pronunziano a favore della convocazione di tale conferenza, il Segretario Generale convoca la conferenza sotto gli auspici dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. Ogni emendamento adottato dalla maggioranza dei due terzi degli Stati Parti presenti e votanti viene sottoposto dal Segretario Generale all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite per l’approvazione e a tutti gli Stati Parti per la successiva accettazione»).
In un precedente articolo sul tema, pubblicato sulla rivista «Prospettive assistenziali» (M. Perino, La Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con handicap, n. 159, 2007), avevo cercato di evidenziare due questioni sulle quali è utile tornare: il rapporto tra handicap e malattia e la necessità di prevedere una più efficace tutela delle persone con handicap intellettivo.

Handicap e malattia
In primo luogo sarebbe opportuno che nella definizione di “disabilità” adottata nella Convenzione (articolo 1, comma 2: «Per persone con disabilità si intendono coloro che presentano durature menomazioni fisiche, mentali, intellettuali o sensoriali che in interazione con barriere di diversa natura possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione nella società su una base di uguaglianza con gli altri» e, preambolo, punto e, «La disabilità è un concetto in evoluzione […] che […] è il risultato dell’interazione tra persone con menomazioni e barriere comportamentali ed ambientali, che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri»: si parla dunque come di un effetto che accomuna, in un’unica condizione, persone con problematiche che derivano da cause diverse), che nella definizione di “disabilità” – dicevamo – si facesse puntuale riferimento alla sequenza che secondo l’Organizzazione Mondiale della Sanità può portare dalla menomazione all’handicap: la menomazione è il danno biologico che una persona riporta a seguito di una malattia (congenita o meno) o di un incidente; la disabilità è l’incapacità di svolgere le normali attività della vita quotidiana a seguito della menomazione; l’handicap è lo svantaggio sociale che può derivare dall’avere una disabilità (e che insorge o permane se tale svantaggio non viene eliminato).
Appare dunque opportuno che nel testo sottoposto a ratifica venga precisato che handicap e malattia sono due costrutti distinti che vanno considerati indipendentemente: la malattia deve venire precocemente diagnosticata e tempestivamente curata affinché non si determini una menomazione e – nel caso in cui tale menomazione insorga e magari tenda ad aggravarsi a causa del permanere di una condizione di malattia – occorre che le cure vengano assicurate in modo continuativo. Proprio perché l’incapacità di svolgere le normali attività quotidiane genera, in questo caso, uno svantaggio sul quale si deve intervenire agendo sul piano sanitario.
A tal proposito vale la pena ricordare – con riferimento ai riflessi istituzionali – che per il cittadino italiano non è affatto indifferente se una determinata prestazione compete istituzionalmente al sistema sanitario o a quello socio-assistenziale. Nel primo caso, infatti, si può parlare di diritto soggettivo a beneficiare di prestazioni erogate nell’ambito di livelli essenziali di assistenza definiti, mentre nel secondo non sono a tutt’oggi previste prestazioni esigibili su base nazionale, con l’unica eccezione degli articoli 154 e 155 del Regio Decreto n. 773 del 1931, che individuano nel Comune il soggetto tenuto a disporre il ricovero in istituto (unica prestazione alla quale hanno diritto i cittadini italiani inabili al lavoro e privi di mezzi) per i minori, i soggetti con handicap e gli anziani in gravi difficoltà socio-economiche.

Per queste ragioni, dunque, non si possono equiparare i malati mentali – che vanno curati e, possibilmente, guariti – alle persone con insufficienza mentale (si veda su questo: Giuseppe Oberto, Invalidità psichiche ed invalidità fisiche ai fini del collocamento obbligatorio, in «Prospettive assistenziali», n. 77, 1987) che – se non anche malate – richiedono invece interventi finalizzati a superarne la condizione di svantaggio sociale.
In modo analogo si deve procedere con riferimento agli anziani non autosufficienti a causa di malattie croniche e acute che – proprio perché malati – non possono essere semplicisticamente accomunati alle persone con handicap (intellettivi, fisici, sensoriali o plurimi).

La specificità dell’handicap intellettivo
La Convenzione evidenzia il limite di non considerare la specificità dei soggetti con handicap intellettivo, soprattutto di quelli con limitata o nulla autonomia.
Posto che «non è valida una definizione di gravità che non tenga conto anche di tutti quei fattori esterni che possono o rendere meno urgente o più pressante l’intervento dei servizi» (Maria Grazia Breda e Francesco Santanera, Handicap e malattia: i nuovi orientamenti dell’Oms, in «Prospettive assistenziali», n. 138, 2002), occorre che – nell’emanazione delle disposizioni finalizzate a tutelare i diritti e nella definizione delle misure per favorire l’inclusione – l’insufficienza mentale venga considerata con puntuale riferimento alla sua natura e alla gravità che essa può assumere. Pena la non applicabilità, a queste persone, di molte delle norme contenute nel testo approvato dalle Nazioni Unite.

Lavoro e occupazione
Con riferimento al tema Lavoro e occupazione (articolo 27), non basta un generico riconoscimento del diritto al lavoro delle persone con handicap «su base di uguaglianza con gli altri» e in regime di «parità di opportunità».
Per i soggetti con handicap intellettivo, occorre prevedere la predisposizione di metodologie di inserimento lavorativo adeguate alle autonomie possedute: riconoscendo in ogni caso che – a fronte di alcune insuperabili limitazioni personali – è l’ambiente di lavoro e, se del caso, lo stesso sistema produttivo che deve adeguarsi.

Tutela giuridica
In modo altrettanto mirato occorre che si proceda nei confronti delle persone con handicap intellettivo per le quali non sia possibile perseguire un inserimento lavorativo e la cui autonomia sia fortemente limitata o addirittura nulla: ad esse dev’essere garantito il diritto a una tutela giuridica, attraverso idonei istituti che ne assicurino la rappresentanza nei casi di incapacità di provvedere ai propri interessi.

Assistenza sociale e mantenimento
E ancora: a tali soggetti occorre garantire – oltre al «diritto di godere del migliore stato di salute possibile», sancito dall’articolo 25 – anche di quello all’assistenza sociale, non esplicitamente menzionato nella Convenzione.
Infatti, pur dando atto che l’articolo 19 prevede, per gli Stati Parti, l’obbligatoria attivazione di servizi di assistenza alla persona e di strutture comunitarie, non è realistico pensare che tutte «le persone con disabilità abbiano la possibilità di scegliere, su base di uguaglianza con gli altri, il proprio luogo di residenza e dove e con chi vivere e non siano obbligate a vivere in una particolare sistemazione».
Ai soggetti con un handicap intellettivo tale da non consentire loro di «vivere nella società, con la stessa libertà di scelta delle altre persone» e «di potersi mantenere attraverso un lavoro liberamente scelto o accettato», andrebbe dunque assicurato il pieno diritto all’assistenza sociale e al mantenimento da parte degli Stati aderenti alla Convenzione.

Integrazione scolastica
Analogamente – con riferimento all’accesso all’istruzione da parte delle persone con handicap – non è sufficiente che «il sistema educativo preveda la loro integrazione scolastica a tutti i livelli e offra, nel corso dell’intera vita, possibilità di istruzione», ma occorre che esse (handicappati intellettivi inclusi) possano beneficiare di tale diritto nell’ambito della scuola “di tutti”. Dunque “insieme agli altri” e non semplicemente “come gli altri”! Ben sapendo che ciò comporta la messa a disposizione di insegnanti di sostegno e di personale di appoggio (in numero adeguato e con un’appropriata formazione) e la puntuale fornitura delle prestazioni sanitarie specialistiche e di tutti gli ausili necessari a perseguire efficacemente tale obiettivo.

Prevenzione dell’handicap
Nell’ambito della Convenzione sarebbe inoltre utile affrontare il problema della prevenzione, dando adeguato spazio alla necessità di azioni mirate ad evitare gli infortuni in ambiente domestico, sul lavoro e stradali che rappresentano la causa principale dell’insorgere di condizioni di handicap spesso grave.
È ben vero che l’articolo 25 impegna gli Stati a «fornire alle persone con disabilità servizi sanitari gratuiti o a costi accessibili, che coprano la stessa varietà e che siano della stessa qualità dei servizi e programmi sanitari forniti alle altre persone, compresi i servizi sanitari nella sfera della salute sessuale e riproduttiva e i programmi di salute pubblica destinati alla popolazione» (1), unitamente ai servizi sanitari di cui hanno necessità le persone con disabilità «proprio in ragione della loro disabilità, compresi i servizi di diagnosi precoce e di intervento appropriato e i servizi destinati a ridurre al minimo ed a prevenire ulteriori disabilità».
Ma accanto a questi interventi – che la Convenzione intende estendere a chi è già in condizione di handicap – sarebbe necessaria la formulazione di indirizzi agli Stati in ordine alla necessità di intraprendere azioni (non solo collegate alla sanità) rivolte al complesso della popolazione e finalizzate ad evitare, per quanto possibile, l’insorgere di tale condizione.

Considerazione conclusiva
Infine un tema (trattato all’articolo 28) che risulta di particolare attualità nel nostro Paese: quello cioè del «diritto ad un livello di vita adeguato alle persone con disabilità ed alle loro famiglie, incluse adeguate condizioni di alimentazione, abbigliamento e alloggio, ed il miglioramento continuo miglioramento delle loro condizioni di vita» che gli Stati Parte devono riconoscere, prendendo misure «adeguate per proteggere e promuovere l’esercizio di questo diritto senza alcuna discriminazione fondata sulla disabilità».
Attualmente, in Italia, lo Stato assicura agli invalidi civili un reddito di 255,13 euro mensili (su questo si legga: Presentata una proposta di legge di iniziativa popolare per l’aumento delle pensioni agli invalidi civili, in «Prospettive assistenziali», n. 164, 2008). È dunque auspicabile che – contestualmente alla ratifica della Convezione – si ponga finalmente rimedio a tale scandalosa situazione, assicurando «alle persone con disabilità e alle loro famiglie, che vivono in situazioni di povertà, l’accesso all’aiuto pubblico per sostenere le spese collegate alle disabilità, includendo una formazione adeguata, forme di sostegno ed orientamento, aiuto economico o forme di presa in carico» (articolo 28, comma 2c) e inoltre, «pari accesso ai programmi ed ai trattamenti pensionistici» (comma 2e).

*Direttore del CISAP (Consorzio Intercomunale Servizi alla Persona) dei Comuni di Collegno e Grugliasco (Torino). Si ringrazia per la segnalazione il Gruppo Solidarietà che ha pure ripreso il presente testo nel proprio sito (con il titolo: Ratifica della convenzione dell’organizzazione delle nazioni unite sui diritti delle persone con handicap).

Note:
(1) Con riferimento ai «servizi sanitari nella sfera sessuale e riproduttiva», menzionati dall’articolo 25 della Convenzione, è da segnalare la posizione, espressa dalla Santa Sede, di rifiuto della firma della Convenzione, con la motivazione che «ci siamo opposti all’inclusione di tale frase in questo articolo, perché in alcuni Paesi i servizi di salute riproduttiva includono l’aborto, negando così l’innato diritto alla vita di ogni essere umano, affermato dall’articolo 10 della Convenzione. È sicuramente tragico che, in tutti i casi in cui una malformazione fetale costituisce una precondizione per l’aborto, la stessa Convenzione creata per proteggere le persone con disabilità da ogni discriminazione nell’esercizio dei loro diritti, possa essere usata per negare il diritto basilare alla vita della persone con disabilità non nate» (se ne legga, in questo stesso sito, al testo di Luisella Bosisio Fazzi, Pietro Barbieri e Giampiero Griffo, intitolato Perché non condividiamo la scelta della Santa Sede, disponibile cliccando qui.