Il Ministero dell’Istruzione ha emanato il 21 giugno scorso il Decreto 188/21, composto di soli quattro articoli, recante le norme di attuazione dell’articolo 1, comma 961 della Legge 178/20 (Legge di Bilancio per il 2021), che prevedeva la realizzazione di «interventi di formazione obbligatoria del personale docente impegnato nelle classi con alunni con disabilità, finalizzati all’inclusione scolastica e a garantire il principio di contitolarità nella presa in carico dell’alunno stesso», nonché «il divieto di esonero dall’insegnamento, i criteri di riparto, le condizioni per riservare la formazione al solo personale non in possesso del titolo di specializzazione sul sostegno».
Il Preambolo del Decreto citato riporta appunto le norme relative all’obbligo di formazione in servizio sull’inclusione scolastica, oltre a riferire del parere reso dall’Osservatorio Ministeriale sull’Inclusione e a dare atto dell’informativa prodotta nei confronti delle Organizzazioni Sindacali.
L’articolo 1 stabilisce che: «1. Ai sensi dell’articolo 1, comma 961, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, il presente decreto disciplina le modalità attuative degli interventi di formazione obbligatoria del personale docente impegnato nelle classi con alunni con disabilità, per l’anno scolastico 2021/2022, finalizzati all’inclusione scolastica dell’alunno con disabilità e a garantire il principio di contitolarità della presa in carico dell’alunno stesso. 2. Gli interventi di cui al comma 1 si articolano in unità formative, con un impegno complessivo pari a 25 ore, che potrà essere sviluppato in: a. formazione in presenza e/o a distanza, b. sperimentazione didattica documentata e ricerca/azione, c. lavoro in rete, d. approfondimento personale e collegiale, e. documentazione e forme di restituzione/rendicontazione, f. progettazione. Per ciascuna unità formativa sarà necessario garantire un minimo di 17 ore di formazione in presenza e/o a distanza (punto a) e 8 ore di approfondimenti, con le modalità di cui ai punti da b) a f). 3. Le attività formative di cui al presente decreto saranno oggetto di indicazioni operative alle Scuole-polo per la formazione da parte della Direzione generale per il personale scolastico e della Direzione generale per lo studente, l’inclusione e l’orientamento scolastico».
L’articolo 2 specifica quindi i destinatari: «1. Le attività formative di cui all’articolo 1 sono destinate al personale docente impegnato nelle classi con alunni con disabilità non in possesso del titolo di specializzazione sul sostegno. 2. I Comitati tecnico-scientifici regionali, di cui all’art. 4, istituiti con decreto dei Direttori generali e dei dirigenti preposti alla direzione degli Uffici scolastici regionali, valuteranno flessibilità e modularizzazioni dei percorsi sulla base delle competenze dei corsisti. 3. La partecipazione alle attività formative assume carattere di obbligatorietà e non prevede esonero dal servizio. 4. Lo svolgimento delle attività formative è attestato dal Dirigente scolastico della scuola sede di servizio».
E ancora, l’articolo 3 stabilisce che le risorse finanziarie saranno assegnate agli Uffici Scolastici Regionali in proporzione del numero di docenti senza titolo di specializzazione che si occupano dell’inclusione scolastica, sulla base del sistema informativo.
L’articolo 4, infine, recita: «1. Il monitoraggio qualitativo dei percorsi di formazione è effettuato con disposizioni fornite dalla Direzione Generale per lo Studente, l’Inclusione e l’Orientamento scolastico, presso la quale è costituito un Comitato tecnico-scientifico nazionale, per il coordinamento e il supporto delle attività di cui al presente decreto. 2. Il Comitato tecnico-scientifico nazionale, di cui al comma 1, opera in raccordo con gli Uffici scolastici regionali, presso i quali sono costituiti appositi Comitati tecnico-scientifici regionali, con la partecipazione dei Dirigenti scolastici delle Scuole-polo per la formazione, anche avvalendosi del supporto dei Gruppi di Lavoro Interistituzionali Regionali (GLIR) di cui all’articolo 15, commi 1, 2 e 3 della legge 5 febbraio 1992, n° 104».
Questo Decreto è stato fortemente voluto dalle Associazioni dell’Osservatorio Ministeriale Permanente sull’Inclusione Scolastica, di cui anche l’AIPD (Associazione Italiana Persone Down) fa parte tra le Associazioni aderenti alla FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap), le quali hanno ottenuto, nella riunione dello stesso, forti modifiche alla bozza iniziale che prevedeva molte delle 25 ore previste destinate solo “allo studio individuale” e nessun riferimento alla “sperimentazione” e alla “programmazione”.
Proprio per questi motivi era stato fatto osservare, in sede di Osservatorio, che, a parte il numero delle ore da destinare alla sperimentazione e alla ricerca-azione, nessuno dei contenuti dei corsi di aggiornamento concordati durante l’incontro dell’Osservatorio stesso del 23 marzo scorso tra Ministero, Associazioni e SIPES (Società Italiana di Pedagogia Speciale), era stato esplicitamente ufficializzato.
Vero è che al comma 3 dell’articolo 1 del Decreto è scritto che verranno inviate «indicazioni operative alle Scuole-polo per la formazione da parte della Direzione generale per il personale scolastico e della Direzione generale per lo studente, l’inclusione e l’orientamento scolastico» (i cui dirigenti faranno anche parte dei costituendi Comitati Tecnico-Scientifici presso gli Uffici Scolastici Regionali, che dovranno dare esecuzione al Decreto), ma se i contenuti della formazione erano stati concordati dai tre soggetti sopra indicati nel già citato incontro dell’Osservatorio, che bisogno c’era di mandare, chissà quando, le predette indicazioni? È dunque da chiedere che esse vengano immediatamente inviate agli Uffici di competenza, in special modo da parte della Direzione Generale per lo Studente.
Nello specifico esse riguardavano:
° La formazione congiunta “per la presa in carico comune” da parte del Consiglio di Classe, della famiglia, degli operatori sociosanitari e, nelle scuole secondarie di secondo grado, anche delle studentesse e degli studenti, su come va letta la Diagnosi Funzionale dell’alunno (che verrà presto sostituita dal Profilo di Funzionamento), come si imposta congiuntamente il PEI (Piano Educativo Individualizzato), come lo si realizza, come lo si valuta e come lo si modifica a seguito delle osservazioni rilevate.
° Inoltre la SIPES aveva sottolineato la necessità che i Gruppi di Lavoro locali – indicati nel Decreto Ministeriale come «Comitati tecnico-scientifici da istituirsi presso gli Uffici Scolastici Regionali», dovessero essere coordinati da un docente universitario con esperienza nella formazione dei corsi di specializzazione sul sostegno o con altra esperienza specifica.
Di tutto questo non vi è attualmente traccia nel Decreto e va dunque ribadita la richiesta che ciò venga esplicitato con la massima urgenza alle Scuole-Polo, prima che ognuno faccia per conto proprio, riducendo enormemente l’importanza di questo interessante provvedimento.
Molte critiche sono state sollevate allo stesso Decreto, specie da parte dei Sindacati, che hanno lamentato la mancata “contrattazione” (in luogo della mera “informativa”) sulle attività di formazione previste, nonché «il divieto di esonero dall’insegnamento» per i docenti destinatari.
È da ritenere che se queste critiche saranno fondate, chiunque abbia interesse potrà promuovere, incidentalmente, questione di illegittimità costituzionale di questi aspetti contenuti nella Legge di Bilancio, sopra espressamente riportati. Il Decreto 188/21, infatti, in quanto attuativo di tale Legge, è valido sino a declaratoria di incostituzionalità della stessa.
Personalmente riteniamo che non sussistano fondati motivi di incostituzionalità con riguardo «al divieto di esonero dal servizio» per svolgere le 25 ore di formazione obbligatoria in servizio. Esse, infatti, possono correttamente collocarsi nell’ambito delle 40 ore annue di servizio non di lezione “funzionali all’insegnamento”. Potrebbero altresì, sempre a nostro sommesso avviso, ritenersi rientranti anche nelle altre 40 ore annue finalizzate “al funzionamento degli organi collegiali”, come potrebbe essere in questo caso il GLO (Gruppo di Lavoro Operativo sull’Inclusione). Qui, tuttavia, osterebbe il parere negativo del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, reso sull’ipotesi di tale qualifica per i GLO, che ha spinto il Ministero dell’Istruzione a cancellare tale dicitura dal testo del Decreto Interministeriale 182/20 sui nuovi PEI. In proposito, però, sulla base della teoria generale degli atti amministrativi, verrebbe da chiedersi quale natura potrebbero allora avere i GLO, nei quali svolgono la loro attività anche i docenti dei Consigli di Classe per la formulazione dei PEI degli alunni e delle alunne con disabilità. I PEI, infatti, non possono assolutamente avere la natura di «certazioni storiche», come definite da Massimo Severo Giannini, ma solo di atti amministrativi ricognitivi di situazioni di fatti o dichiarazioni rese precedentemente. Né si può affermare che i PEI formulati nel loro seno siano meri «atti endoprocedimentali» – tesi abbondantemente confutata dalla Sentenza del TAR del Lazio 6920/21 (che va in avviso opposto alla Sentenza resa circa un mese prima dallo stesso Collegio giudicante nella medesima composizione), definendoli «atti definitivi», quindi di natura negoziale, poiché danno assetto definitivo all’assegnazione del numero di ore di sostegno.
Pertanto, se il TAR giunge alla conclusione che i PEI debbano essere considerati come «atti negoziali definitivi», allora i GLO debbono assolutamente avere natura di organi collegiali.
D’altronde, qualora non si raggiunga un “accomodamento ragionevole” – termine fondamentale contenuto nella Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità, ratificata dall’Italia con la Legge 18/09 – tra il numero delle ore di sostegno richieste dalla famiglia e quello che i docenti del Consiglio di Classe vorrebbero indicare come proposta di ore per l’anno successivo nel PEI, come si risolve la situazione di stallo che si verrebbe a determinare?
L’unica soluzione che il diritto nella sua lunghissima storia ha trovato è “votare” e quindi, a parer nostro, le 25 ore di formazione possono rientrare pure nelle 40 ore finalizzate al “funzionamento degli organi collegiali”, tra i quali dovrebbe potersi annoverare a pieno titolo anche il GLO, con buona pace del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione.
Altre critiche sono state mosse con riguardo alla mancata assegnazione dei compiti di formazione ai CTS (Centri Territoriali di Supporto per l’inclusione degli alunni con disabilità), in quanto in quasi tutti essi si è ormai consolidata una notevole quantità di risorse umane esperte nel campo dell’inclusione scolastica.
Invero è giustamente stabilito nell’articolo 4 del Decreto che gli indirizzi sulla formazione saranno dati da un apposito Comitato Tecnico-Scientifico istituito presso la Direzione Generale per lo Studente del Ministero, che lavorerà d’intesa con analoghi Comitati Tecnici Scientifici operanti presso gli Uffici Scolastici Regionali, i quali dovranno a propria volta monitorare la qualità dell’attività formativa svolta nelle singole scuole.
È stato correttamente osservato che comunque, essendo presenti in tali Comitati, i Dirigenti Scolastici delle Scuole-Polo provinciali per la formazione potranno – e, si pensa, dovranno – avvalersi dei CTS molto competenti in questa specifica materia. A tal proposito è bene ricordare che i GLIR (Gruppi di Lavoro Interistituzionali Regionali), ai sensi dell’articolo 15, comma 1, lettera c della Legge 104/92, come modificata dal Decreto Legislativo 66/17, forniscono: «supporto alle reti di scuole per la progettazione e la realizzazione dei Piani di formazione in servizio del personale della scuola». Pertanto in quella sede potranno essere promosse le attività dei CTS i quali, se agiscono concretamente per migliorare la qualità dell’inclusione scolastica, potranno certamente concorrere a supportare nel modo più adeguato i docenti e le scuole.
Certo rimane poco comprensibile come il Ministero non abbia ancora chiarito la differenza o la coincidenza tra le «scuole-polo provinciali per la formazione» e i CTS (entrambe tipologie di reti di scuole presenti nell’articolo 9 del Decreto Legislativo 66/17, come integrato dal Decreto Legislativo 96/19), particolarmente specializzati, questi ultimi, nella formazione sull’inclusione scolastica e che già gestiscono gli “sportelli per l’autismo” e altri sportelli specifici su bisogni educativi derivanti da specifiche minorazioni che sono preziosi centri di consulenza per le singole scuole. Si spera pertanto che, a seguito di questa prima esperienza generalizzata di formazione obbligatoria in servizio sulle didattiche inclusive, si possa in seguito migliorare questa grande novità per la qualità dell’inclusione scolastica.
È appena il caso di rilevare in conclusione che nella Legge di Bilancio per il 2021 e nel Decreto Ministeriale 188/21 si insiste ripetutamente sui destinatari di questa importantissima formazione, rivolgendosi cioè al «personale docente impegnato nelle classi con alunni con disabilità non in possesso del titolo di specializzazione sul sostegno». Ovviamente questa formazione si rivolge non solo alle migliaia di docenti incaricati sul sostegno, privi, purtroppo, del titolo di specializzazione, ma si rivolge chiaramente anche a tutti i docenti curricolari che insegnano nelle classi frequentate da alunni e alunne con disabilità. Non per nulla la normativa citata dichiara espressamente che è finalizzata «a garantire il principio di contitolarità della presa in carico dell’alunno stesso».
Resta per altro il fatto che la soluzione attualmente trovata per cominciare a realizzare la prassi di lettura in comune da parte di tutto il Consiglio di Classe della Diagnosi Funzionale (speriamo presto sostituita dal Profilo di Funzionamento redatto su base ICF, la Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute dell’Irganizzazione Mondiale della Sanità), della formulazione in comune del PEI e delle sue verifiche, non può colmare l’attuale assoluta mancanza di formazione iniziale sulle didattiche inclusive, soprattutto dei docenti delle scuole secondarie. Bisognerà quindi dare vita a una grande novità, quella di una seria formazione iniziale per tutti i futuri docenti su tali didattiche.
Questo, comunque, è un buon inizio per l’aggiornamento degli attuali docenti curricolari, specie delle scuole secondarie, totalmente privi, come detto, di formazione iniziale sulla didattica in generale e su quelle speciali.